在兵农分离的募兵制实施之前，华夏大地上的军阀，除了西凉军那种不事生产光靠抢的禽兽以外，其他诸侯多多少少都得尊重农时，春秋耕作收割，冬夏农闲用兵。
这样，才能让自己的领地有可持续发展性，不至于竭泽而渔。
尤其是195年，建安元年，随着天下汉臣诸侯名义上重新听命于皇帝，无法兴无名之师互相攻伐，这种收敛就愈发明显了。
从正月下旬，到三月过半，整整两个月的春耕季，以及春耕前的开荒准备期，所有州牧都在种田，没有挑事。
李素自然也不能例外，他在成都每天除了吃喝玩乐泡澡搓背，就是料理日常公务、劝农整顿，一派无为而治。
直到三月下旬，李素才结束了无为而治，有了一些动作。
首先，是他在三月十六的时候，就派了信使，正式给刘备上书，劝刘备在自己后方的部分州试行“废牧立使”，陈明利害。信送到之后，刘备自然会在长安组织讨论，形成公论，然后送去雒阳请皇帝批准——
刘协正月里就已经从弘农起驾去雒阳了。河南尹朱儁自194年下半年开始，花了不少钱修缮雒阳宫殿，年底的时候已经初步修复了。
虽然没有灵帝时那么奢华，很多装饰性的东西破坏了之后也没重建，但至少已经没有断壁残垣，废墟垃圾也都清理掉了。修复后的皇宫只能说是简朴而干净，颇有简约风，住肯定是没问题的。
刘备想在自己的统治区内实施民政改革，而且理由充分，有“为了防止国家再陷入军阀割据”这个大义名分，刘协当然不可能阻止了，也没借口、没实力阻止。所以这事儿也就是往返走个过场，主要时间都花在信使赶路上，不出两个月肯定会有定论。
李素的信使三月十六离开成都，四月初八抵达长安，刘备会商讨论、让钟繇荀攸刘巴都谏言献策，花了六七天工夫。四月十五派钟繇从长安出发，带着刘备阵营的共同意见去朝见皇帝。
钟繇因为是文官，不能跟快马信使那样没日没夜赶路，所以走得慢点，长安到雒阳七百多里路走了十天，十八日到华阴，二十日到弘农，二十五到雒阳。
刘协接见后，拿着钟繇呈递的刘备表章，问董承、段煨和朱儁，还有作为三公的杨彪、蔡邕、赵温，让他们都发表意见：
“诸卿，皇叔表奏右将军李素由益州牧调任雍州牧，并力陈当年刘焉逆贼‘废使立牧’之失当，建议在益州等无战乱的内地州重新废除州牧，另设三使，以为试点，观望对于上述各州渐渐消弭军阀割据之患的效果，卿等以为如何？”
在掌握兵权的三人当中，段煨跟刘备关系相对最若即若离，毕竟段煨当初在泾原之战中就已经决心投靠刘备求个安定了。后来是机缘巧合董承得势，段煨又不得不回自己的根据地弘农，才跟董承一起留在中枢。
所以刘协垂询时，段煨第一个表示：“陛下，臣一介武夫，不懂民政。但自先帝以来，天下大乱，凡祸乱天下的军阀诸侯，无不是刻意强化自己的兵权，没听说有在自己管辖州郡内削弱兵权、制约自己手脚的。
何况汉中王此论并未要求推行天下，只求在他管辖数州内施行，也不虞其他心怀犹豫疑虑的州牧猜忌，可见其心在公、所倡稳重。”
刘协没有表情地点点头，然后点名让董承开口。
董承是如今朝中将领跟刘备关系最戒备的一个——也谈不上敌意，纯粹只是戒备，因为刘备的武力太强大了，让董承忍不住猜疑恐惧。
所以董承委婉地说道：“汉中王此论确实为公，只是实施之际，难免有些……让人看不明白。他若是觉得各州不该再设州牧，为何在李素建议以后不再新设州牧的同时，又赶着让李素调任雍州牧？雍州不也是内地无需防范蛮夷外敌的州，那也是朝廷腹心所在，要是按汉中王的建议，雍州首先该设置三使。”
没想到董承刚说到这儿，三公当中作为知兵权威的太尉杨彪出言反驳了：“车骑将军此言差矣，雍州如何能说是无需防备边患的内地州？郭汜在武都，与雍州安定郡的朝廷守军隔陇山对峙。
我以为，汉中王在雍州暂时继续设置州牧，也是为了更快更便捷地调度资源消灭郭汜这个祸国余孽。而且北地郡、冯翊郡与河套诸胡邻接，也未彻底扫平。从中平五年须卜骨都侯以休屠各部叛汉以来，雍州早就有边患了，无非之前休屠各部并未真正大举入寇。”
杨彪这番话，让董承的反对不太站得住脚，他本来也就是强词夺理想方设法找借口，本来就不严密。
董承暗忖：“哼，你儿子当了大行令，都不来雒阳赴任，反而留在长安、或为刘备出使四方。杨彪，你这不忠之心，简直昭然若揭！”
可惜这话是不能说出来的，说出来就彻底撕破脸了，也就只能心里想想。
其他两位三公没怎么插话，司徒赵温就在那儿当和事佬，劝董承和杨彪。蔡邕则是全程老神在在一言不发，眼观鼻鼻观心，反正皇帝讨论的是要不要给他女婿另外调任一个州牧，这议题他要避嫌。
刘协扫视全场，对朱儁投去鼓励的眼神，让朱儁最后扮演定海神针、消弭朝中分歧。
朱儁原本是不想发言的，主要是他身体不太好，已经没了当年的雄心壮志。
历史上的朱儁，在195年就死了，不过历史上他的死因是“郭汜扣押百官时，朱儁性情刚烈，不甘受辱气死”，所以现在没有了郭汜的羞辱，他好歹还能走动。
但毕竟也是六十好几的人了，身体本来就不好。去年下半年为了操心彻底修复雒阳皇宫的事儿，他又亲自奔走、经常加班加点监督工期，深秋初冬的时候还偶感风寒了两次，身体愈发虚弱。
刘协让太医给朱儁看过，当时也说不出什么所以然来，只是让朱儁静养。回来后刘协私下里问那个太医，让他别怕说错话，不要讳疾忌医。然后刘协就得知：哪怕朱儁没有别的什么意外，估计也就这两年了。而且风寒和劳累让朱儁的心肺都有一定的受损。
从现代医学来看，那就是高血压心脏病这些风险都在提高，还有风寒转化的肺炎渐渐趋于慢性。当然这些细节太医肯定是说不出来的，古代也没这些医学概念。
从那以后，刘协就给了朱儁唯一的特权——上朝的时候可以赐座。
此时此刻，朱儁见他不出马就没个结果，皇帝也给暗示了，就挣扎着要撑着身体站起来。
刘协连忙出声，示意旁边维持朝议秩序的宦官过去扶着：“大将军不必起身，坐着回奏即可。”
朱儁拱了拱手，顺势重新坐好：“陛下，老臣以为，汉中王此议，于国有益。长远来说，确能减少边将割据。至于他先试点哪里、后试点哪里，并不是眼下最重要的议题。不如先做下去，效果好了，自然可以要求他在所辖数州全面推广。
天下还有那么多州牧恋栈不去，不肯支持这项改革呢，我们何必对汉中王苛责过多？天下大势板荡如此，皇室权威衰微，乃近十年战乱，累至今日，自然也非一朝一夕可解决，陛下春秋鼎盛，何不嘉奖忠善，徐徐而为。”
最后这句话，对刘协的打动很大。
他最大的优势，就是年轻，他才十五六岁，还有得等，找机会找借口挤兑住天下统兵诸将才是最好的，反正那些长辈军阀都活不过他。
“既如此，便准皇叔所奏，太常卿，拟旨。”
准了设立三使和调任李素为雍州牧后，下一个议题就是确立其他一些原先就没有州牧的州的三使人选——这跟前一个议题是独立的，一码事归一码事，要单独讨论。
刘备要拆分益州为益州和滇州，然后在益州、滇州推荐三使人选，这些刘协已经不过问了。
但刘备建议在交州设三使，这是肯定要经过朝廷讨论的，交州有机缘设使，只是因为交州刺史张津被杀之后，朝廷没有任命交州牧。
刘协：“皇叔另一封表章中，表安南将军赵云领交州防御使，长沙太守鲁肃为交州布政使，并希望朝廷配合于他，从朝中另派一人为交州观察使，以见证三使制度的效果、能否不战而使交州各郡重新归于朝廷统辖、按旧制四时纳贡。诸卿以为赵云、鲁肃是否胜任？若从其议，观察使又派何人为妥。此人既要足够秉公，又要名望足以服众，才能监察鲁肃施政。”
刘协对于刘备表的这两个人选里的赵云，还是非常有好感善意的。毕竟赵云当年在十常侍之乱中、刘协从南宫通往北宫的复道上，跳桥逃生，赵云救助过他。刘协后来也观察过几次，发现赵云是刘备帐下诸将当中最重视大义的。
这一点跟关羽张飞不一样，关羽张飞更多就是跟刘备私交好，他们忠汉是因为忠刘备。而赵云的忠汉更多是纯粹的忠汉。
所以刘协言语当中，下意识就表达出了一个倾向：如果派去观察使，那也是观察鲁肃的，赵云不用被观察。
朝臣能做到如今的位置，个个都是人精，他们也听得出皇帝的倾向，也不想吃力不讨好做这个恶人。一番商议之后，杨彪赵温蔡邕达成了统一意见：
“起奏陛下，臣等以为，各州设置三使，位在太守之上，必须从朝中派出九卿级别的重臣担任，才足以示重视。九卿之中，现有大鸿胪王朗执掌安抚各方，正当其责。且王朗担任大鸿胪前，原为会稽太守，了解南方山越事务。让他观察交州、协调夷越、督促鲁肃，足以示天下以公。”
刘协看这一次朝中意见居然那么统一，也就大笔一挥，颁布旨意让王朗去监视赵云鲁肃。
这也算是朝廷往刘备阵营内部安插的一颗钉子。